Natuur, recreatie, industrie, woningbouw, schoon water, de landbouw- en de energietransitie; in Zuid-Holland leggen allerlei opgaven een flinke claim op de ruimte. Nieuw onderzoek van het ACCEZ programma, waarin het LDE Centre for Sustainability partner is, laat zien hoe gebiedsgericht werken kan bijdragen aan een duurzamer en rechtvaardiger ruimtegebruik in Zuid-Holland.
Er is hernieuwde aandacht voor gebiedsgericht werken en dat is goed nieuws, zegt Saskia Ruijsink. Ruijsink was als coördinator bij het Leiden-Delft-Erasmus Centre for Sustainability en als onderzoeker betrokken bij het onderzoek. “Vaak worden ruimtelijke wensen van de verschillende sectoren in een gebied gezien als concurrerend. Volgens die logica tel je alle behoeften bij elkaar op, maak je een belangenafweging en probeer je de verschillende puzzelstukjes zo goed mogelijk samen te leggen. Als er veel wensen zijn, die bovendien strijdig lijken, werkt dat niet. Er is te weinig ruimte. Dus lopen we vast.”
Hoe breng je uiteenlopende opgaven samen binnen één aanpak, waarbij alle stakeholders zijn betrokken?”
Samenhangend werken in een snel veranderende context
Met de komst van de provinciale programma’s landelijk gebied werd volop ingezet op het gebiedsgericht werken, ook in Zuid-Holland. “Overal deden mensen ervaring op”, vertelt Ruijsink, “vaak onder lastige omstandigheden. Politieke keuzes verschoven en er kwamen extra beleidskaders, zoals de brief ‘water en bodem sturend’.”
Wij wilden leren van de ervaringen en alles bij elkaar brengen. Hoe kun je in een snel veranderende context uiteenlopende opgaven samenbrengen binnen een aanpak, waarbij alle stakeholders in een gebied zijn betrokken? Het stoppen van het Nationaal Programma Landelijk Gebied zorgde voor veel onzekerheid en onduidelijkheid in de regio, dat maakte het onderzoek extra relevant.”
Zeven principes
Het onderzoek benoemt zeven richtinggevende principes die belangrijk zijn voor gebiedsgericht werken, in het bijzonder voor het realiseren van de landbouwtransitie in het Zuid-Hollands Programma Landelijk Gebied.
Eén: Erken het politiek karakter
‘Erken het politieke karakter’, stelt het onderzoek. Gebiedspartijen voelen vaak wel dat zij werken in een politieke context, maar hun rol strekt veel verder. Ruijsink: “Zij bedrijven altijd ook zélf politiek, al gaat dat anders dan in de traditionele partijpolitiek. Neem een natuurorganisatie, die zich gebonden voelt aan bestaande ambities en afspraken voor biodiversiteitsherstel. Daar wordt door de moederorganisatie bijvoorbeeld landelijk voor gelobbyd. Als regionaal andere oplossingen worden gekozen, kan dat invloed hebben op het grotere politieke proces. Veel mensen worstelen hiermee. Ze zien dat hun keuzes grote impact kunnen hebben en het gebiedsproces kunnen frustreren. Het helpt om dit bespreekbaar te maken en dilemma’s met elkaar delen. Dat vraagt om vertrouwen.”
Kijk liever naar impact dan naar doelen.”
Twee: Gebieden centraal
“Een gebiedsproces werkt ideaal gezien vanuit de identiteit en de kracht van het gebied zelf,” vervolgt Ruijsink. “Nu werkt het vaak andersom: landelijke doelstellingen landen via provinciaal beleid in een gebied. Ideeën worden door een sectorale mal het gebied in geduwd. In de Duin- en Bollestreek wilden ondernemers het anders. In plaats van te beginnen bij van bovenaf opgelegde doelen, zoals voor waterkwaliteit, en daarop maatregelen te plakken, werd gekeken naar de impact van individuele bedrijven op de natuur. Dat was het uitgangspunt voor verbeteringen.”
De provincie ondersteunt de aanpak, en dat is volgens de onderzoekers cruciaal. “Zo gaan mensen elkaar vertrouwen en ontstaat energie. Het mooie is dat zo’n aanpak het sectorale denken doorbreekt; de opgaven die zich in een gebied presenteren laten zich niet in hokjes stoppen. En oplossingen die in het gebied worden gevonden dragen meestal bij aan meerdere doelen tegelijk.”
Drie: Verscheidenheid voorbij participatie
Hoe zorg je dat zij die het hardst roepen niet domineren? “Dat is een herkenbaar dilemma voor elke gemeente en provincie,” aldus Ruijsink. “In een gebiedsproces is ruimte nodig voor de stillere stemmen, die niet worden gehoord. Zoals boeren die het in de praktijk al anders doen, arbeidsmigranten die worden uitgebuit. Oók de stem van wie niet voor zichzelf kan spreken: de rivieren of dieren in een gebied. Een goed gebiedsproces brengt álle belangen aan tafel.” Dat vraagt nieuwe methoden en vaardigheden. “Luisteren, dingen niet invullen, je verplaatsen in het perspectief van een ander.”
Stel het initiatief in een gebied centraal.”
Vier: Heldere kaders, ruimte voor initiatief
Transities zijn per definitie onzeker. Dat maakt dat ze niet te managen zijn op manieren waarop we dat gewend zijn; door meetbare doelen af te spreken en daarop te sturen in een strak georganiseerd ambtelijk en bestuurlijk proces. Binnen een gebiedsproces is het juist belangrijk dat er ruimte is voor initiatief vanuit het gebied zelf, stellen de onderzoekers.
“Om dat initiatief te omarmen zijn heldere kaders nodig. Maar in de praktijk zien we juist een veelheid aan kaders, en dat schept onduidelijkheid. Overheden opereren op verschillende schaalniveaus, landelijk én lokaal, maar ook vanuit verschillende sectorale, provinciale programma’s. Kaders, doelstellingen en programma’s vanuit andere sectoren, zoals woningbouw en energie, zijn soms ook nog eens strijdig met die voor landbouw. Daardoor weten gebiedspartners niet meer goed waar naartoe wordt gewerkt. Er ontstaat onzekerheid en discussie.”
Ervaren gebiedsmanagers weten vaak te laveren tussen de complexe ambtelijke en bestuurlijke werkelijkheid en de werkelijkheid van het gebied zelf, zien de onderzoekers. “Zij weten soms tóch initiatieven die opkomen uit de praktijk te ondersteunen. Het is belangrijk dat zij de ruimte en ondersteuning krijgen te groeien in die moeilijke rol. Dat hun worsteling wordt gezien.”
Vijf: Actie en leren combineren
Een gebiedsproces is nooit af en daarmee bevindt iedereen die meedoet zich in een continue leerproces, zowel de ambtenaren als de partijen in het gebied. Gebiedsmanagers werken in onduidelijke, soms chaotische situaties. Voor de gebiedspartijen is het belangrijk om te begrijpen aan wat voor proces zij eigenlijk meedoen. Hoe kun je binnen de complexe omstandigheden samen het beste stappen zetten en oplossingen vinden?
Ruijsink: “Het is belangrijk dat er ruimte is om te leren, zowel individueel als collectief. De veranderingen die in het gebied al worden gerealiseerd moeten daarbij het vertrekpunt zijn. In ons onderzoek zagen we terug dat het vaak lastig is om tijd vrij te maken voor leren. Bij ambtenaren werd als belangrijkste reden de hoge druk van het alledaagse werk genoemd, dat voor een groot deel wordt bepaald door het ambtelijk en bestuurlijke ritme, met alle nota’s en verantwoordingen die daarbij komen kijken.”
Elk beleidsdocument moet zijn geschreven vanuit een diep besef van de manier waarop het ingrijpt in gebied, op het leven van mensen, dieren en planten.”
Zes: Richt je op toekomsten
Beslissingen over ruimtelijke inrichting van Nederland structuren mogelijke toekomsten. “Aanleg van wegen, de locatie van gebouwen, landgebruik, generaties na ons merken de gevolgen”, zegt Ruijsink, “maar de praktijk van het gebiedsgericht werken focust sterk op het nu. Belangen van onze kleinkinderen wegen nauwelijks mee. De politieke ruzies van vandaag zijn vaak sturend en gaan vooral over kortetermijnbelangen -en oplossingen.”
Sommige mensen laten zien dat het anders kan. “Zij kiezen ervoor om hun gewenste toekomst nu al te gaan leven, prefiguratie heet dat. Bijvoorbeeld door op een toekomstbestendige en natuurinclusieve manier te boeren. Het is belangrijk het toekomstdenken -en doen in gebiedsprocessen te stimuleren. Door denktechnieken te introduceren bijvoorbeeld, mogelijke toekomsten voorstelbaar te maken met toekomstscenario’s.”
Zeven: Gebieden zijn niet van papier
Het maken van plannen is onderdeel van gebiedsgericht werken. Maar uiteindelijk gaat het natuurlijk over het realiseren van echte, tastbare verandering. Ruijsink: “Dat sneeuwt soms onder. Dan overheerst de papieren werkelijkheid, terwijl die grote gevolgen kan hebben. Denk maar aan de stikstofkaartjes van minister van der Wal. Die kaartjes maakten duidelijk dat voor sommige ondernemers geen toekomst meer was. Dat kwam als een mokerslag binnen bij mensen. Het raakt hun bestaan. Dat besef was er bij de overheid onvoldoende.”
“Gevolgen zijn er ook voor de zandhagedis, wiens leefgebied verdwijnt als er duinen verdwijnen,” vervolgt de onderzoeker. “Elk beleidsdocument moet zijn geschreven vanuit een diep besef van de manier waarop het ingrijpt in gebied, op het leven van mensen, dieren én planten”, benadrukt ze. “De werkelijkheid voegt zich niet naar het papier. Gebiedsmanagers merken dat als eerste, zij spreken mensen die boos zijn, of wantrouwend. Of mensen die gewoon zijn begonnen, een kruidenrijk grasland aanleggen om hun leefomgeving te verbeteren. Gebiedsmanagers moeten voortdurend schakelen tussen de papieren, technische werkelijkheid en die van mensen zelf, om mensen erbij te houden. Zodat er uiteindelijk een schop in de grond gaat en er echt dingen veranderen in het gebied.”
Het onderzoek is uitgevoerd in een actie-leertraject, waarin onderzoekers nauw samenwerkten met medewerkers van de Provincie Zuid-Holland, ACCEZ, en actoren uit de gebieden. Gezamenlijk leren over gebiedsgericht werken en transities vormde het uitgangspunt. Dit kreeg vorm met inzichten uit literatuur, interviews, reflectiesessies, veldbezoeken, studenten onderzoeken, interactieve regionale en landelijke leersessies te combineren. Het resulteerde in concrete aanbevelingen die richting geven om verder te onderzoeken, uit te proberen en te leren.